会议论文-武汉市土地储备制度研究
11页1、 194 武汉市土地储备制度研究 朱吉生 ( 武汉市土地整理储备供应中心 武汉 430015 ) 摘 要 土地储备制度是近年来我国土地管理制度的重大变革 , 是政府垄断土地一级市场 , 实现国有土地资产保值增值的有效手段 。 本文在分析了武汉市土地储备制度建立背景的基础上 , 论述了武汉市土地储备制度运行模式选择的必然性 , 剖析了武汉模式的特点 , 阐述了该模式的支撑体系 , 并对这一模式的完善提出了有益的建议 。 关键词 土地储备制度 武汉 市 支撑体系 建议 土地储备制度的产生是政府调控土地市场的内在需要 , 是我国土地使用制度改革深化的必然结果 。 土地作为最基本的生产要素 , 只有通过市场才能实现其优化配置 ; 同时 , 土地市场作为房地产市场的首要环节 , 它对城市建设起着基础性的作用 , 一旦市场失灵 , 则会给房地产业乃至整个社会经济带来极大的打击 。 1992 1993 年间 , 以广西北海为代表的房地产热给社会经济带来的巨大打击 , 给了我们最充分的警示 , 至今 , 这场 “ 热浪 ” 引发的后患仍在困扰着我们 : 到 1999 年底 , 全国还有 100 多万亩
2、闲置土地没有得到消化 6 。 因此 , 土 地市场应该是在政府引导和调控下的市场 。 然而 , 由于过去长期实行无偿 、 无限期的土地使用制度 , 我国城市的大部分存量土地仍以划拨形式掌握在土地使用者手中 , 非法入市交易现象严重 , 加之城市土地使用制度改革时间还不长 , 土地资产通过市场配置比例还不高 , 地价随意减免情况时有发生 。 这一方面使土地市场处于失控状态 , 政府宏观管理职能难以发挥 , 另一方面又为土地交易中的 “ 暗箱操作 ” 提供了温床 , 在滋生腐败的同时 , 造成了国有土地收益的大量流失 。 因此 , 在土地管理中亟待设置这样一种制度 : 政府自身或委托相应机构 , 依照法律程序 ,6 鹿心社 : 深化改革 规范市场 推动土地管理事业新发展 在消化闲置土地推进土地集约利用座谈会上的讲话 , 2000 , 6.30 。 195 运用市场机制 , 通 过收购 、 置换和征用等方式将分散在土地使用者手中的土地集中起来 , 进行前期开发达到建设用地要求后 , 采用市场经营手段 , 有计划地将土地投入市场 , 从而实现政府对土地一级市场的垄断和对土地的有效管理 。 土地
3、储备制度是我国土地使用制度发展到一定阶段的必然产物 。 自 1996 年上海市率先成立了全国第一个土地储备机构以来 , 许多城市也相继开展了对土地储备制度的探索 。 从目前看 , 全国土地储备制度大致分两类 : 一类是市场主导型 。 以上海 、 青岛等城市为代表的市场主导型是指 :土地储备机构根据自己的收购计划和政府的要求 , 向规划部门申请确定拟收购地 块的规划条件 , 并对其进行评估 , 然后与原土地使用者协商 , 确定土地收购价格 , 签订收购协议 、 支付收购金 , 再按规定办理土地过户手续 。 储备机构取得土地后负责其拆迁 、 平整和相关基础设施配套 , 然后对地块进行招商 , 出让给新的用地者 。 这一模式的 “ 市场 ” 性主要体现在土地储备机构在收购土地时没有强制性 , 需与其他用地需求者在市场中进行竞争 。 另一类是政府主导型 。 以杭州市为代表的政府主导型是指 : 政府将市区范围内需盘活的土地一律进行收购储备 ( 具体收购范围由政府法规规定 ), 并对市区土地特别是经营性房地产开发用地进行统一供应 , 根据需要采取招 标 、 拍卖 、 挂牌的方式出让 。 规定范围内
4、的划拨土地 , 不能通过补办出让手续的途径自行转让使用权 。 这一模式的 “ 政府 ” 性主要体现在政府通过 “ 统一收购权 ” 和“ 统一批发权 ” , 实现了对市区土地一级市场的高度垄断 。 以上两种模式均存在一定弊端 。 市场主导型中 , 在土地收购环节上 , 土地储备机构要与其他用地者 ( 主要是房地产开发商 ) 同台竞争 , 而目前土地储备机构的资金主要来源于政府财政和银行贷款 , 与后者相比 , 其财力受政府影响较大 , 灵活性不强 , 在竞争中往往处于劣势 , 而房地产开发商一旦占据优势地位 , 则很可能引发囤积土地 、 炒卖地皮的现象 。 因此 , 土地储备制度的调控作用难以发挥 ; 政府主导型中 , 由于实行统一收购 , 待收购土地面积过大 , 加之土地储备周期长 , 会产生较大的财务风险 , 影响土地储备机构的信用和生存 。 那么 , 武汉市在实施土地储备制度的过程中 , 是如何对这两种模式进行取舍 ,最终形成了具有自身特色的土地储备制度的呢 ? 以下 , 笔者将对此作以分析 。 196 1993年 1994年 1995年 1996年 1997年 1998年 199
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